落實(shí)中央城市工作會(huì)議——
推進(jìn)城市管理執(zhí)法重心下移
根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)［2015］37號）(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)規(guī)定，城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等，城市管理執(zhí)法是在這些領(lǐng)域根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定履行行政執(zhí)法權(quán)力的行為。從《指導(dǎo)意見》的規(guī)定以及城市管理執(zhí)法的實(shí)踐看，城市管理執(zhí)法具有職責(zé)范圍寬、執(zhí)法內(nèi)容多、現(xiàn)場執(zhí)法為主、直接面對相對人等特點(diǎn)。城市管理執(zhí)法要適應(yīng)《指導(dǎo)意見》和工作實(shí)際的要求，必須實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心向基層的下沉。
一、城市管理執(zhí)法重心下移的必要性
從實(shí)踐情況看，現(xiàn)有城市管理執(zhí)法力量以及配置情況，不足以充分承擔(dān)城市管理職責(zé)。
（一）城市管理的事項(xiàng)主要集中在基層
城市管理執(zhí)法的事項(xiàng)，重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)的領(lǐng)域推行。可見，城市管理執(zhí)法的事項(xiàng)，大量集中在基層，集中在一線。如環(huán)境保護(hù)管理方面的社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等問題的治理，這些問題廣泛存在于基層一線。城市管理要切實(shí)產(chǎn)生效果，必須要讓城市管理的
（二）執(zhí)法力量不足
相比繁雜的城市管理事項(xiàng)，城市管理執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重不足。有些地方，即使有限的執(zhí)法力量，還經(jīng)常出現(xiàn)編制被占用、挪用的情況。在執(zhí)法人員總體不足的情況下，一些城市又將工作重心集中在市區(qū)，進(jìn)一步加劇了基層執(zhí)法力量不足的問題，執(zhí)法資源配置不合理、不平衡。不少地方只好采取增加臨聘人員等辦法予以補(bǔ)充，造成人員素質(zhì)不高，執(zhí)法行為不規(guī)范，社會(huì)對城市管理評價(jià)低。
（三）層級管理不清晰
對于設(shè)區(qū)的城市而言，城市管理職責(zé)實(shí)際上由市、區(qū)政府以及街道辦事處承擔(dān)。這種三級管理的體制，一方面會(huì)在部分領(lǐng)域存在著市、區(qū)、街道多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，另一方面多少存在著職責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)、條塊關(guān)系不順等問題。這勢必造成各層級對于能管住管好的職能搶著管，對管不住管不好的職能都不管的情況。層級管理不清晰，影響城市管理執(zhí)法效果。
（四）城鄉(xiāng)二元管理差異明顯 我國在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下推進(jìn)城鎮(zhèn)化，受制于原來的城鄉(xiāng)二元管理體制，城鄉(xiāng)城市管理的差異明顯。至今一些較大城市的涉農(nóng)街道、城鄉(xiāng)接合部沒有專門的機(jī)構(gòu)、人員從事城市管理，這些區(qū)域的城市管理“標(biāo)準(zhǔn)低、要求低、力度低”，“精細(xì)化、全覆蓋”沒有落到實(shí)處。因此，為了更好地履行城市管理職能，有必要將城市管理執(zhí)法力量向基層下沉，向城市外擴(kuò)展。
二、準(zhǔn)確理解《指導(dǎo)意見》有關(guān)城市管理執(zhí)法重心下移的要求
《指導(dǎo)意見》第八條有關(guān)城市管理執(zhí)法重心下移的規(guī)定，可以從以下幾個(gè)方面理解：
（一）合理確定市級城市管理部門的職責(zé)
城市是一個(gè)巨系統(tǒng)，城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。必須合理劃分各層級的管理職責(zé)。總體上看，城市政府在城市管理中處于最高的管理層級，相對于主要存在于街面的管理對象來說，管理鏈條較長，反應(yīng)時(shí)間較慢，管理成本較高，不宜直接承擔(dān)城市管理的具體職責(zé)。《指導(dǎo)意見》定位其承擔(dān)的職責(zé)主要有兩項(xiàng)：一是負(fù)責(zé)城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核。即對區(qū)以及區(qū)以下城市管理職責(zé)履行情況、城市管理執(zhí)法工作情況的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核，是市級城市管理部門的主要職責(zé)。二是跨區(qū)域及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件的查處。如跨區(qū)域的垃圾填埋場的建設(shè)管理維護(hù)、跨區(qū)域市政設(shè)施的建設(shè)管理維護(hù)、重要區(qū)域場所的執(zhí)法等。
（二）減少多層執(zhí)法
《指導(dǎo)意見》所提在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，市轄區(qū)能夠承擔(dān)的可以實(shí)行區(qū)一級執(zhí)法，市轄區(qū)不能承擔(dān)的，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這意味著，對于同一城市管理執(zhí)法事項(xiàng)而言，不要出現(xiàn)市、區(qū)兩級城市管理執(zhí)法主管部門都有執(zhí)法權(quán)的情況。也就是說，市、區(qū)兩級政府各自管理的事項(xiàng)邊界要明確清楚，盡量避免交叉。市里明確享有執(zhí)法權(quán)的，區(qū)里就不再行使執(zhí)法權(quán)。這樣，有利于解決目前行政執(zhí)法中同一件事多頭管理，各級執(zhí)法部門職權(quán)大體相同、多層執(zhí)法、重復(fù)管理問題。
（三）執(zhí)法重點(diǎn)盡量向基層下沉
城市管理的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在街面。按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，城市管理的管理權(quán)限和執(zhí)法力量都應(yīng)當(dāng)向基層下沉。一是從城市的角度來說，管理重心盡量向區(qū)縣下沉。因此，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，市轄區(qū)能夠承擔(dān)的，盡量實(shí)行區(qū)一級執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理。即使是市轄區(qū)不能承擔(dān)、明確由城市一級承擔(dān)的城市管理事務(wù)，也可以由市級城市管理部門向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，開展綜合執(zhí)法工作。二是從區(qū)、縣的角度來說，管理重心盡量向街道辦事處下沉。街道辦事處雖然只是區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的一級政府，但事實(shí)上承擔(dān)著大量的城市管理具體事務(wù)。因此，區(qū)級城市管理的重心也應(yīng)當(dāng)向街道下沉，把力量集聚到最需要的地方去。當(dāng)然，由于街道辦事處不是獨(dú)立的一級政府，沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，以自己的名義獨(dú)立開展執(zhí)法存在困難，因此，可以采取市或者市轄區(qū)城市管理部門向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)的方式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量的下沉。為了進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法重心的下沉，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確要求，派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作接受市或市轄區(qū)城市管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主，負(fù)責(zé)人的調(diào)整應(yīng)當(dāng)征求派駐地黨（工）委的意見。
（四）逐步實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋
目前城市管理的對象、范圍主要還是在城市，城鄉(xiāng)接合部、城中村等區(qū)域城市管理還較為薄弱。這與城市化的深化要求不相符合。因此，37號文原則性提出，要逐步實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
三、各地推進(jìn)執(zhí)法重心下移需要考慮的問題
（一）合理劃分層級職責(zé)
實(shí)行兩級政府、三級管理和條塊結(jié)合、以塊為主的城市管理執(zhí)法機(jī)制，賦予基層城市管理隊(duì)伍較大的執(zhí)法權(quán)力，把區(qū)縣、街道作為推進(jìn)城市管理體制改革的重要依托。市級城市管理部門主要負(fù)責(zé)城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，由區(qū)、縣一級政府全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的城市日常管理，街道和社區(qū)具體進(jìn)行問題的巡查、發(fā)現(xiàn)、處置，同時(shí)動(dòng)員市民和轄區(qū)單位積極參與城市管理。對跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門、專業(yè)性較強(qiáng)及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件的執(zhí)法，城市管理法制宣傳等工作應(yīng)實(shí)行以市級城市管理部門為主，以區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔的執(zhí)法模式。
（二）執(zhí)法重心向基層傾斜
建立“重心下移、力量下沉、保障下傾”的城市管理執(zhí)法工作機(jī)制，保證執(zhí)法力量應(yīng)下沉到區(qū)、縣乃至街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一是合理配置人員。調(diào)整人員配比系數(shù)，逐步提高基層特別是任務(wù)重的城郊接合部執(zhí)法力量配置比例。市級城市管理部門根據(jù)宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督檢查考核等工作的需要，可以保留部分執(zhí)法力量，其余執(zhí)法力量應(yīng)全部劃轉(zhuǎn)到區(qū)級政府，或派駐到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展城市管理行政執(zhí)法及日常管理工作，做到編隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)。二是充分用足用好現(xiàn)有編制額度。要補(bǔ)足空編，加大招錄力度，合理分配空余編制，重點(diǎn)向郊區(qū)縣特別是任務(wù)重的城郊接合部街鎮(zhèn)傾斜。
（三）逐步實(shí)現(xiàn)全域覆蓋
一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一考核。按照城市管理全域覆蓋的要求，管理內(nèi)容、考核檢查都應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化，縮小城鄉(xiāng)管理差距。二是管理范圍向城郊接合部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)展。城市管理的范圍和重點(diǎn)，除了繼續(xù)抓好中心城區(qū)的城市管理工作以外，還應(yīng)擴(kuò)大到城市管理基礎(chǔ)較為薄弱的涉農(nóng)區(qū)域，大力開展環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、景觀立面、市政設(shè)施維護(hù)等環(huán)境整治，彌補(bǔ)功能性缺失。結(jié)合當(dāng)前村鎮(zhèn)工作要求，積極開展百村容貌整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)管理水平有效提升。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及城郊接合部城市管理的工作保障。做到有專門機(jī)構(gòu)、專門人員、專門經(jīng)費(fèi)，禁止隨意占用、挪用。
