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      2025年1月7日，國務院辦公廳印發《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1號，簡稱《指導意見》），圍繞總體要求、找準定位、完善分類分級管理機制、加強統籌、提升專業化市場化運作水平、優化退出機制、強化內控建設和加強組織保障，分八部分提出二十五項舉措，為各級政府設立政府投資基金以及完善相關管理制度提供了更為清晰的指引。

一、明確基金戰略定位

原文：

“政府投資基金是各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業和領域發展及創新創業的投資基金。”

“突出政府引導的政策性定位，按照市場化、法治化、專業化原則規范運作政府投資基金，發展耐心資本，注重發揮實效。”

“政府投資基金要聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本。按照投資方向，政府投資基金主要分為產業投資類基金和創業投資類基金。”

“產業類投資基金要在產業發展方面發揮引領帶動作用，重點投資產業鏈關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產業集群。創業投資類基金要圍繞發展新質生產力，支持科技創新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加快實現高水平科技自立自強，提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力，解決重點關鍵領域‘卡脖子’難題。”

根據《指導意見》，政府投資基金被定義為一種具有“引導”功能的資本工具，其主要任務是聚焦國家重大戰略、關鍵領域以及市場未能充分覆蓋的薄弱環節，并通過吸引和帶動社會資本，以市場化的方式支持創新創業及產業發展，這不僅突出了其政策導向性，也明確了與普通股權投資基金的核心區別。對于明確政府投資基金戰略定位，主要包含三個方面：

1. 政策導向。強調政府投資基金必須服務于國家政策目標，避免與私人資本競爭，確保不會對民間投資產生擠出效應。

2. 分類管理。分為產業投資類基金和創業投資類基金。產業投資類基金旨在促進產業升級轉型，重點支持傳統產業改造、新興產業壯大和未來產業布局，發揮引領作用；創業投資類基金專注于科技創新，特別是早期、小型、長期且技術密集型的企業，鼓勵投向硬科技領域。

3. 階段適配。根據不同企業生命周期（初創期、成長期、成熟期），匹配相應的基金類型和支持方式。例如，在企業初創階段，應以政府創業投資為主導，輔助少量社會資本；對于成長型企業，則由社會資本主導，輔以政府產業基金作為調控手段；而到了成熟期，主要是依靠社會資本進行并購或定向增發等。

《指導意見》為政府投資基金從初創企業的扶持到成長期的適度介入，再到成熟企業的退出策略，構建了一個連續且有針對性的支持鏈條，也為地方不同類型的基金指明了投資方向。

二、培育發展耐心資本

原文：

“合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調節作用，積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資。在需要長期布局的領域，可采取接續投資方式，確保投資延續性。”

自2024年起，中央政治局會議與中央經濟工作會議均強調了“耐心資本”的重要性。對于股權投資行業來說，長期資本的獲取是推動行業前進的關鍵所在，尤其是在以硬科技領域為核心的股權投資中，這些領域通常具有較長的成長周

期，因此更需要與之相適應的長期資金支持。

近年來，隨著股權投資市場結構的演變，政府投資基金及出資平臺的角色愈發重要。從2021年至2024年上半年的數據可以看出，我國政府投資基金和出資平臺在新募集基金規模中的占比由32.1%顯著上升至46.9%，標志著國有資本已成為股權投資領域的主導力量。在此背景下，將政府投資基金打造為真正的長期資本、耐心資本，對促進相關產業進步及創新創業活動的發展具有不可替代的作用。

三、規范管理競爭秩序

原文：

“政府出資設立基金要充分評估論證并按規定履行審批程序。中央財政出資設立國家級基金應報國務院批準。設立省級或地市級基金應報同級政府批準。縣級政府應嚴格控制新設基金，財力較好、具備資源稟賦的縣區如確需發起設立基金，應提級報上級政府審批。黨政機關、事業單位不得以財政撥款或自有收入新設基金，已經設立的要按照政府投資基金管理要求統一規范管理。”

“政府出資設立基金，應由財政部門結合基金設立情況和財政承受能力，合理確定出資規模、比例和時間安排。政府對基金的出資應按規定納入財政預算管理，加強年度預算安排與基金出資的銜接。財政部門要結合基金投資進展和結余資金情況合理安排出資，防止資金閑置。”

“國家發展改革委要會同行業主管部門充分發揮布局規

劃和投向指導作用，結合相關產業在全國各地區產能利用情況，引導地方圍繞當地產業發展實際調整政府投資基金布局，防止產能過剩和低水平重復建設。”

“同一政府原則上不在同一行業或領域重復設立政府投資基金。設立同類基金較多、投資領域明顯交叉重合的，鼓勵推動基金整合重組，增強規模效應，更好服務政策目標。”

“落實建設全國統一大市場部署要求，不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制，依法依規強化信用約束。優化政府出資比例調整機制，鼓勵降低或取消返投比例。突出正向激勵政策導向，提振市場投資信心。”

為了規范管理并防止無序競爭，《指導意見》引入了對政府投資基金設立的分級管理體系，旨在避免重復投資和無序競爭，促進基金整合與優化。截至2024年上半年，我國已累計設立2126支政府投資基金，目標規模超過12萬億元，其中認繳規模約為7.4萬億元。然而，這股熱潮也帶來了諸如基金同質化、與地方產業發展不匹配等問題。《指導意見》針對上述問題提出了明確的引導方向：

1. 嚴格審批制度：強調各地政府在發起和設立投資基金時應進行嚴格審批，充分論證其必要性和合理性，并使基金規模及出資安排符合本地財力和資源條件。國家級、省級和地市級基金需獲得同級政府批準；縣區級基金則需上級政府審批，并且要求該地區具備一定的財政實力和資源基礎，以限制新增設立的縣區級基金和管理人。根據文件指導意見，地市級的政府投資基金新設將更加審慎規范，一方面要根據本地實際情況進行合理布局，集中資源支持優勢特色產業；另一方面應由相關產業牽頭部門進行充分的前期論證評估。

2. 強化預算管理：一方面加強了對部門的資金管理，如黨政機關、事業單位不得以任何形式新設基金。另一方面政府投資基金的設立規模和后續出資安排也需要嚴格評估，要求財政部門結合當地已設立基金情況和財政承受能力而定，平衡財政出資與投資節奏，避免出現資金閑置或緊張。

3. 調整招商策略：指出不應將招商引資作為設立政府投資基金的主要目的，并提倡取消或減少返投要求，讓這些基金回歸到支持產業發展的初衷上，而不是替代招商部門履行職責。同時，地市級基金可以利用這一政策，靈活調整財政出資比例，以優化基金結構；綜合考量基金招引企業的整體經濟和社會效益進行返投比例的調整，以提高基金運營效率。

四、營造優良投資環境

原文：

“健全基金績效管理。政府投資基金應合理設置績效目標，構建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點關注政策目標綜合實現情況。”

“建立健全容錯機制。遵循基金投資運作規律，容忍正常

投資風險，優化全鏈條、全生命周期考核評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據。營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準和流程。”

股權投資本身就是高風險行業，如果沒有相應的容錯機制建設，政府投資基金受困于國有資產保值增值的要求，很難真正進行市場化運作。最近發布的《指導意見》提倡建立一種更為寬松的風險容忍環境，對于政府投資基金而言，這意味著不再單純以個別投資項目或年度盈虧來評判成敗。新的考核評價體系將考慮基金運作的自然周期，尊重行業特點，旨在鼓勵負責任的創新精神。此外，《指導意見》還強調了盡職調查和合規操作的重要性，并為那些遵循規定行事的基金管理者提供了責任豁免的可能性，即使某些決策最終未能帶來預期收益。這一政策導向有助于創建一個更加開放和支持性的環境，激勵政府投資基金在合法合規的前提下大膽探索、勇于嘗試。

五、界定部門管理職責

原文：

“財政部門履行政府出資人職責，負責政府投資基金的預算管理、績效管理、國有資產管理和信息統計工作。

發展改革部門負責政府投資基金信用建設和信用信息

登記，會同行業主管部門加強對政府投資基金投向的指導評

價。

證券監督管理機構按職責組織開展政府投資基金登記備案和相關監管工作。

有關部門按職責分工制定出臺政府投資基金預算和國有資產管理、績效考核、信息統計、信用建設、登記備案等配套細則，構建“1+N”制度體系。”

在監管職責上，《指導意見》針對以往政府引導基金在實際操作中遇到的多部門監管交叉和職責不清的問題，進行了明確劃分。具體而言，文件首次清晰界定了財政部門、發展改革部門以及證券監督管理機構各自的監管任務與分工，并強調了增強部門間的協同合作，促進信息共享和溝通協調，以構建更加高效的工作協同機制。這也為我們下一步明確各部門的職能分工提供了依據，有助于各部門協調一致，形成合力，共同促進行業的健康發展。

鏈接：《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》國辦發〔2025〕1號