衡人社建復〔2024〕5號（A類）
何婉菁代表：
您提出的《關于人社部門妥善處置農民工投訴和維護施工企業合法權益的建議》收悉，現答復如下：
您在建議中提出的工程建設領域拖欠農民工工資與工程款結算糾紛交織的問題，以及以拖欠農民工工資為名、行討要工程款之實的現象，是當前保障農民工工資支付工作中面臨的現實問題。
一、拖欠農民工工資問題的原因
針對工程建設領域頻繁發生的農民工工資拖欠問題，其深層次的根源主要體現在以下三個方面： 一是項目資金保障缺失：工程項目建設資金未能及時到位或足額撥付，直接導致農民工工資在源頭上就面臨著資金短缺的困境，缺乏穩定的支付保障。二是市場秩序混亂：建筑市場存在違法分包、層層轉包、掛靠承包等不規范行為，這些行為不僅擾亂了市場秩序，還使得農民工工資的支付鏈條變得復雜而脆弱，增加了治理拖欠問題的難度和復雜性。三是勞動用工管理不規范：施工過程中，勞動用工管理松散、不規范，缺乏有效的監管機制，導致農民工的權益保護不足，尤其是在工資支付這一關鍵環節上，更容易出現拖欠現象，且問題往往累積至項目末期才集中爆發。
針對上述問題，國務院適時出臺了《保障農民工工資支付條例》，特別是在第四章中，對工程建設領域的農民工工資支付問題進行了詳細且明確的規定，構建了由建設單位、施工總承包單位、分包單位共同參與的責任體系，并推出了一系列旨在預防和解決工資拖欠的制度措施。施工總承包單位在這一體系中扮演著至關重要的角色，其責任重大且具體，包括但不限于：實施嚴格的用工管理，確保農民工勞動合同的簽訂與實名制管理的落實；設立工資專戶，確保農民工工資來源的獨立與專款專用；代發農民工工資，直接減少中間環節，降低拖欠風險；繳存工資保證金，為可能發生的工資拖欠問題提供資金保障；設立維權告示牌，提高農民工的法律意識和維權能力；配備專職勞資管理員，強化施工過程的監督與工資支付的審核。然而，在實際操作中，部分施工總承包單位并未充分重視并有效落實這些制度措施，仍然沿用傳統的、易于引發問題的管理模式。如考勤制度的虛設導致數據失真，無法真實反映農民工的工作情況；工資發放未通過專戶進行，使得資金監管鏈條斷裂；勞資專管員的缺失或履職不力，讓本應是第一道防線的監督機制形同虛設。這些問題的存在，無疑為農民工工資拖欠埋下了隱患。因此，當農民工工資爭議發生時，施工總承包單位必須依法承擔相應的責任。同時，人力資源社會保障部門和工程建設行業主管部門也將依據相關法律法規，對施工總承包單位進行必要的處罰，以維護農民工的合法權益，促進建筑市場的健康發展。未來，應進一步強化對施工總承包單位的監管與指導，推動其切實履行好自身的職責與義務，從根本上解決農民工工資拖欠問題。
二、三項具體建議的答復
為進一步明晰工程項目建設中各方的責任邊界，并確保《保障農民工工資支付條例》的深入實施與細化執行，我市人社部門住建部門、公安部門已采取多項積極措施，并計劃在未來繼續加大工作力度，優化工作方法，以全面保障農民工工資支付權益，同時兼顧施工企業的合法權益。
（一）初步登記工作。以湖南省衡五建設有限公司承建的“衡拖安置房”項目為例，在勞動關系認定上，依據原勞動部《關于確立勞動關系有關事項的通知》（勞社部發〔2005〕12號）文件精神，特別是其第四條明確規定：“建筑施工、礦山企業等用人單位將工程（業務）或經營權發包給不具備用工主體資格的組織或自然人時，該組織或自然人招用的勞動者，其用工主體責任應由具備用工主體資格的發包方承擔。”鑒于此，衡五建設有限公司將“衡拖安置房”項目違法轉包、發包給自然人的行為已構成違法。雁峰區人社部門據此對項目中民工勞動關系的認定，既合理又合法。
（二）調查取證工作。以湖南省衡五建設有限公司“衡拖安置房”項目為例，該公司首先存在的違法分包行為，直接導致了后續農民工工資拖欠問題的發生。根據《保障農民工工資支付條例》第十八條“用工單位使用個人、不具備合法經營資格的單位或者未依法取得勞務派遣許可證的單位派遣的農民工，拖欠農民工工資的，由用工單位清償，并可以依法進行追償。”、第十九條“用人單位將工作任務發包給個人或者不具備合法經營資格的單位，導致拖欠所招用農民工工資的，依照有關法律規定執行。用人單位允許個人、不具備合法經營資格或者未取得相應資質的單位以用人單位的名義對外經營，導致拖欠所招用農民工工資的，由用人單位清償，并可以依法進行追償。”第三十五條“建設單位與施工總承包單位或者承包單位與分包單位因工程數量、質量、造價等產生爭議的，建設單位不得因爭議不按照本條例第二十四條的規定撥付工程款中的人工費用，施工總承包單位也不得因爭議不按照規定代發工資。”的規定。按照相關法律法規的要求，湖南省衡五建設有限公司作為該項目的總承包單位及實質用工主體，依據上述法律法規，對項目中發生的農民工工資拖欠負有不可推卸的清償責任。
（三）打擊責任主體工作。為了更有效地應對施工總承包單位違法分包、轉包項目給自然人并導致的欠薪問題，我們將進一步加強“一案雙移”制度的執行力度，并嚴格實施失信聯合懲戒機制，確保農民工的合法權益得到切實保障。一是深化“一案雙移”制度執行。在處理施工總承包單位違法分包、轉包案件時，我們將繼續堅持“一案雙移”的原則，即同時對違法分包、轉包的自然人和施工總承包單位下達“限期改正指令書”。這一措施旨在明確責任主體，確保在出現欠薪情況時，能夠迅速鎖定并追責。若責任主體在限定期限內仍未履行支付義務，且欠薪行為達到“拒不支付勞動報酬罪”的法定標準，我們將堅決移送公安機關依法處理，絕不姑息。二是嚴格失信聯合懲戒機制。根據《拖欠農民工工資失信聯合懲戒對象名單管理暫行辦法》的相關規定，我們將對違法分包、轉包并導致嚴重欠薪的施工總承包單位及其相關責任人員實施失信聯合懲戒。具體措施包括但不限于：將當事人列入失信聯合懲戒名單，限制其參與政府采購、招投標等活動，限制其乘坐飛機、高鐵等高消費行為，以及通過媒體公開曝光其失信行為等。通過這些措施，形成強大的社會輿論壓力和法律威懾力，促使責任主體積極履行支付義務。三是加強部門協作與信息共享。為確保“一案雙移”和失信聯合懲戒機制的有效實施，我們將進一步加強與人社、公安、住建等相關部門的協作配合，建立信息共享機制。通過定期召開聯席會議、共享案件線索和處理結果等方式，提高工作效率和協同作戰能力。
三、構建全方位農民工工資保障機制
（一）強化對施工總承包單位的指導與監督。
鑒于施工總承包單位在保障農民工工資支付中的關鍵作用，我們將進一步加強對其的日常指導與監督。依托信息化平臺，如全省農民工工資支付監控預警系統，實現對在建工程項目的動態監管，及時發現并預警潛在的欠薪風險。同時，通過定期培訓和專項考核，提升勞資專管員的專業素養與履職能力，確保他們能夠有效執行實名制管理、工資專戶管理、工資保證金繳存等制度。此外，我們將不斷更新和完善《湖南省建設工程項目保障農民工工資支付工作標準化指導手冊》，為施工總承包單位提供更為全面、具體的操作指南。
（二）壓實全鏈條工資支付責任。在明確施工總承包單位先行清償責任的基礎上，我們將進一步壓實建設單位和分包單位的工資支付責任。對于建設單位資金不到位的問題，將嚴格按照法規要求，責令其按時足額撥付人工費用，并對嚴重違規者采取限制新建項目等行政措施。對于分包單位，我們將嚴格追究其直接支付農民工工資的法律責任，支持施工總承包單位依法追償，并對涉嫌拒不支付勞動報酬的犯罪行為移送公安機關處理。通過構建全鏈條責任體系，確保每個環節都能承擔起應有的責任，形成齊抓共管的良好局面。
（三）全方位構建欠薪防控體系。
一是源頭防控深入排查化解欠薪風險。關注工程建設領域、加工制造業、餐飲服務、新就業形態等領域風險隱患，全面摸排欠薪討薪風險，提出預警信息，并配合相關部門采取措施、及時化解，嚴防欠薪風險“發酵”、影響社會穩定，切實從源頭預防和減少欠薪問題發生。
二是依法立案迅速處理欠薪犯罪線索。對人社等部門移送及公安機關直接接報的涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪案件線索，嚴格按照人社部【2014】100號（最高人民法院等部門關于加強涉嫌拒不支付勞動報酬案件查處銜接工作的通知）要求，依法受理并迅速開展立案審查，及時作出立案或者不立案的決定。對尚未造成嚴重后果，在刑事立案前支付勞動者勞動報酬并依法承擔相應賠償責任的，可以不作為犯罪處理。
三是強力追薪強化案件偵辦與欠薪追回。始終保持對拒不支付勞動報酬犯罪及惡意討薪案件“零容忍”的態度，對已經立案的案件，要細化偵查方案、強化偵查措施、深入偵辦案件，做到快偵快破快訴，實現偵破打擊一起、有效震懾一片，切實維護勞動者、經營企業的合法權益。積極協調相關部門、綜合運用各種情報信息資源，全力查清犯罪嫌疑人資產、資金情況，追回拖欠勞動者的工資。
四是嚴懲虛假討薪，維護勞動秩序，高壓打擊非法索薪行為。為維護正常的勞動關系秩序和社會穩定，將對虛假討薪行為保持高壓態勢。對于編造虛假事實、采取非法手段討要工資或以拖欠工資為名討要工程款的行為，一經查實，將依法嚴肅處理。構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予警告、罰款或拘留等處罰；觸犯刑法的，將移送司法機關追究刑事責任。通過嚴厲打擊虛假討薪行為，營造風清氣正的勞動環境。
五是進一步健全投訴處理的標準化流程。一方面通過定期組織勞動法律法規業務培訓，通過學習法律法規文件，統一執法標準，明確執法動作，講清執法紀律，確保執法人員行為舉止規范，廉潔自律。另一方面，加強與用工單位的溝通聯系，通過定期召開座談會、政策宣講會等形式，及時傳達相關政策法規和工作要求；同時在處理疑難案件過程中，主動與用工單位溝通協商，促進勞動關系的和諧穩定。
六是探索構建從業人員職業能力建設共享平臺。搭建從業人員職業能力建設共享平臺并實行勞動信息動態備案，是提升服務效能、優化人力資源配置的重要舉措。我們將積極探索構建，整合各方資源，推動平臺建設，確保信息準確、更新及時，有效降低甄別核實工作難度。
總之，我們將繼續秉持以人為本、公平正義的原則，不斷完善政策措施和工作機制，確保農民工工資支付工作取得實效。同時，我們也將積極聽取各方面的意見建議，不斷優化工作方法和服務水平，為構建和諧勞動關系、推動經濟社會持續健康發展貢獻力量。
感謝你們對保障農民工工資支付工作的關心和支持
衡陽市人力資源和社會保障局
2024年7月29日
責任領導：陳泰山 承 辦 人：王睿
聯系電話：15387342833
抄送：市人大常委會代表工委（2）， 市政府辦（2）。
主辦：衡陽市人力資源和社會保障局 衡陽市人民政府辦公室 承辦：衡陽市數據局 郵編：421001
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