城鎮化是衡量區域現代化水平的核心標尺，人口流動則是驅動城市發展的關鍵動能。2020-2024年，在國家“新型城鎮化”戰略指引與湖南省“強省會”政策背景下，衡陽市作為省域副中心城市，既迎來了城鎮化穩步推進、基礎設施持續完善的發展機遇，也面臨著人口外流加劇、區域發展失衡的現實挑戰。這五年間，衡陽的人口規模、結構與城鎮化進程相互交織、深度博弈，既折射出中部地區地級市轉型發展的共性難題，也彰顯了其依托產業基礎與區位優勢破局突圍的獨特潛力。梳理這一時期的發展脈絡、剖析核心矛盾、探尋優化路徑，對衡陽打造省域副中心城市、實現經濟社會高質量發展具有一定的現實意義。

一、總體現狀

（一）常住人口總量縮減，仍居全省前列

2020-2024年，衡陽市常住人口從664.22萬人持續降至643.43萬人，五年累計減少20.79萬人，2023-2024年單年降幅達6.27萬人，人口流失速度呈加快態勢。盡管總量縮減，但643.43萬人的規模仍穩居湖南省第二位，人口規模優勢和超大規模市場優勢長期存在。從結構來看，2024年末0-15歲人口120.88萬人，占比18.8%，16-59歲勞動年齡人口374.51萬人,占比58.2%，60歲及以上人口148.04萬人，占比23.0%，勞動力資源依然豐富，但老齡化進程持續加深。

（二）城鎮化率穩步提升，仍具上升潛力

城鎮化率從2020年的54.27%逐步攀升至2024年的57.83%，五年提升3.56個百分點，2020年后受湘南湘西承接產業轉移示范區政策加持，年均增速提高至1.4個百分點，進入提質加速新階段。城鎮人口從2020年的360.44萬人增至2024年的372.10萬人，鄉村人口從303.78萬人降至271.33萬人，人口“鄉轉城”趨勢明顯。從區域分布上看，核心城區與縣域分化顯著，四大核心城區城鎮化率均超91%，雁峰區更是高達99.17%，而7個縣域平均城鎮化率僅47.45%，最低的衡東縣僅40.81%。

二、發展亮點

（一）城鎮化增速領跑湘南地區

2014-2024年十年間，衡陽市城鎮化率從44.50%升至57.83%，提升13.33個百分點，年均增速超2.6個百分點，這一增速在湘南地區位居前列。2023年城鎮化率提升幅度達1.22個百分點，高出全省平均0.37個百分點，提升幅度連續三年排名全省A類地區第二位，反映出“制造立市、文旅興城”戰略對人口集聚的牽引作用持續釋放。

（二）中心城區集聚效應凸顯

中心城區作為核心增長極，承載了全市主要的城鎮人口和經濟活動，首位度不斷提升。一是數字經濟集群突出。以橫州大道數字經濟走廊為核心，橫跨5個城區，集聚了華為、騰訊等30多家頭部企業及860余家成長型數字經濟企業，配套有116個省級以上技術平臺與12個院士工作站，直接吸納新增就業人數1.2萬人，全線累計吸納新增就業人數已接近10萬人，極大增強了中心城區對人口特別是高素質人口的吸引力。二是人才、金融、基建全方位支撐。在人才方面，中心城區及周邊匯聚了16所高校、20萬名在校師生，數字經濟領域高學歷人才超1.5萬人，并不斷在引進大批院士及高層次創新團隊；在金融方面，聚集新金融中心等機構，獲得190億元數字經濟專項貸款，發行全國首支雙創專項債；在基建方面，構建了“兩環三橫四縱”路網格局，依托京廣鐵路、湘江航道等打造陸港樞紐，同時推進湘江濱水風光帶等生態建設，實現產業與生態空間融合。三位一體推進，不僅提升了衡陽城市的競爭力，也強化了中心城區的集聚能力。三是聚集效應頂層設計的加持。《衡陽市國土空間總體規劃（2021-2035）》明確優化中心城區布局功能，推進設施共建與城鄉融合，積極打造軍民融合產業新城與區域物流基地，出臺總部經濟、制造業高質量發展等政策，通過空間規劃、政策服務等頂層設計手段引導產業、人口等要素進一步聚集，助力集聚效應提升。

（三）城鄉基礎設施日趨完善

基礎設施完善是人口增長和城鎮化率提升的核心驅動力之一，衡陽市近年圍繞交通、市政管網、住房保障、信息通信等多個核心領域推進城鄉基礎設施建設，成效顯著，為城鎮化發展筑牢硬件基礎，也為吸引人口創造了良好的外部環境。2024年全市公路通車總里程達21081公里，公路密度達138公里/百平方公里，居全省第四，北三環（東段）竣工通車，12個進城口埠、19條城區道路完成建設和提質升級，南岳機場2024年旅客吞吐量達104.03萬人次，同比增長16.8%，空中出行通道持續擴容；建制鎮生活污水處理設施覆蓋率達100%，全年新建燃氣管網260公里，常態化養護管網1600公里，市政設施完好率超99%；改造城鎮老舊小區119個，惠及14684戶居民，開工建設保障性租賃住房項目31個，共計2249套，發放住房租賃補貼4502戶，完成率達132%，精準保障了低收入家庭等群體的住房需求；獲評全國“千兆城市”，行政村100%實現光纖寬帶和4G信號全覆蓋，重點場所5G網絡通達率達100%，新增企業上云、上平臺超1.1萬家，新建智能制造企業142家。

（四）勞動力與市場潛力優勢尚存

盡管人口規模在下降，老齡化進程在加快，但2024年全市仍有643.43萬常住人口和374.51萬勞動人口，勞動力資源總量依舊豐富，市場潛力仍具優勢。勞動力優勢能為城鎮化率提高奠定好人力根基，一方面充足的勞動力能有效支撐城鎮產業擴容，另一方面高端人才的大力引進能加速城鎮化進程的提質增效。市場潛力釋放則能為城鎮化率增長注入核心動能，主要體現在消費市場可以拉動城鎮功能完善和投資市場能強化城鎮集聚效應。2024年全市社會消費品零售總額增長6.9%，增速位居全省第一，固定資產投資增長8.1%，增速位列全省A類市州第一，簽約10億元以上項目30個，引進“三類500強”項目30個，湘商回歸實際到位資金416.11億元，補貼性職業技能培訓3.13萬人。

三、困難挑戰

（一）城鎮化水平滯后于全國全省

2024年衡陽市城鎮化率57.83%，不僅顯著低于全國平均水平9.17個百分點，也低于湖南省平均水平4.24個百分點，在省內14個地市中僅排名第七。與長株潭等省內核心增長極相比，差距更為懸殊，長沙城鎮化率達83.99%，株洲73.76%，湘潭67.17%，即使與相鄰的郴州、常德相比，也存在一定差距，反映出衡陽在區域競爭中吸引集聚要素的能力不足。

（二）人口外流加劇制約發展后勁

人口流失呈現加速態勢，2020-2024年全市累計減少20.8萬人，遠高于宜昌、洛陽、贛州等同類省域副中心城市。2024年高校畢業生凈流出省外12033人，占全省凈流出總量的11%，排全省第一；戶籍人口凈流出2.47萬人，青壯年勞動力和高素質人才外流趨勢短期內難以根本逆轉。持續的人口流失直接沖擊本地企業招工用工環境，削弱企業自主創新活力，從根本上制約經濟社會高質量發展的動能與后勁。

（三）區域失衡與半城鎮化問題突出

縣域城鎮化發展嚴重滯后，常寧、耒陽等縣域城鎮化率不僅低于全市平均水平，還落后于相鄰縣市，如常寧市52.98%低于郴州桂陽縣的57.31%，耒陽市50.07%低于郴州永興縣的57.52%。落后根源在于縣域經濟綜合實力不強、產業支撐薄弱、公共服務資源不足，而縣域城鎮化滯后又導致當地消費能力弱、投資吸引力不足，市場潛力難以釋放，反過來又難以吸引勞動力回流，最終拖累全市城鎮化率的整體提升。同時，戶籍、土地等制度壁壘尚未完全打破，中心城區周邊和部分園區存在15-20萬農業轉移人口，雖在城鎮工作生活，但在子女教育、社會保障等方面難以享受平等市民待遇，“人的城鎮化”未完全實現。

（四）產業支撐與空間布局存在短板

2024年全市三次產業結構為10.9：31.7：57.5，與全省結構相比，第一產業比重偏高，第二產業比重顯著偏低。主導產業多集中于傳統領域，產業鏈條短、集聚程度低、高附加值環節缺失，未能形成具有強大韌性和競爭力的現代產業體系；第三產業雖占比最高，但整體發展層次不高，現代服務業和高端生產性服務業發展滯后，難以提供足夠的高質量就業崗位。在空間布局上，盡管市中心城區建成區面積達到137平方公里，居全省前列，但中心城區規劃面積排名相對落后，特別是跟株洲比起來，竟不足株洲的1/3，城鎮擴容天然受到阻礙；城鎮屬性行政村占比34.1%，比常德低10個百分點，比岳陽低14.5個百分點，嚴重制約了城鎮人口統計范圍與集聚能力。

四、對策建議

（一）做強產業集群，打造人口洼地夯實根基

一是要擦亮“五張名片”，落實“穩五進三布二”發展部署，推動輸變電裝備、有色金屬、電子信息、新能源汽車等產業向高端化、智能化、綠色化升級，依托湘南紡織產業基地、衡州大道數字經濟走廊等平臺，大力發展先進制造業和現代服務業，打造2個千億級產業集群。二是要提升衡陽高新區、松木經開區等國、省園區能級，強化產業鏈上下游配套，加快建設標準廠房、研發中試平臺等設施，完善高品質生活服務配套，實現“以產聚人、以人促產、產城融合”的良性循環。三是要激發縣域經濟活力，引導各縣市立足實際打造特色產業集群，圍繞新型工業化、五好園區建設、特色小鎮建設等工作，推進縣域經濟總量提升、質量提標、增量提效，增強縣域產業支撐能力。

（二）優化城鎮布局，提升縣域潛力擴大基本盤

一是要實施縣城補短板強弱項工程，重點加大教育、醫療、養老托育、市政管網等方面投入，爭取國家和省級專項資金支持，優先解決突出短板，增強縣城綜合承載能力。二是要打造宜居宜業縣城，將海綿城市、韌性城市理念融入縣城規劃建設管理，加快防洪排澇、防災減災設施建設，加強風貌管控和生態修復，增加公園綠地和公共開放空間。三是要優化中心城區空間布局，推動低端制造業向園區轉移，延伸生產性服務業價值鏈，提升生活性服務業品質，加快交通、市政、公共服務和保障房建設，擴大中心城區輻射范圍；穩步提高城鎮屬性行政村占比，推進縣鄉村功能銜接互補，促進縣域基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋。

（三）強化人才留存，緩解外流壓力增強吸引力

一是要升級人口政策體系，建立“領軍人才-專業技術人才-技能人才”全譜系支持體系，在住房補貼、創業扶持、子女教育等方面給予優惠，吸引外地人才來衡就業創業，鼓勵本地人才回流。二是要完善高校畢業生就業扶持政策，推動校企合作，將“春風行動”成功經驗制度化推廣，吸納更多外地學生來衡求學，支持本地高校畢業生留衡就業，降低人才外流比例。三是要發揮企業工資指導調控作用，適時發布企業工資指導線，推動企業開展集體協商，促進職工工資合理增長，發布人力資源市場工資價位信息，提高技能人才薪酬水平。

（四）突破空間布局，打破天然阻礙提質擴容

    一是在產業園區方面要推進好調區擴區與功能板塊精細規劃，以務期必成的信念推進做好松木經開區調區擴區工作，緊緊圍繞科技創新區、新質生產區、公共服務區等核心功能板塊做好智能衡器計量產業園功能分區細化工作，以“三生融合、三態協同”理念優化布局好潤澤數智產業園。二是在工業產業空間方面做好適配產業鏈延伸的空間拓展，要緊扣產業鏈延伸和價值鏈提升規劃空間布局，梳理投產后的廠區空間布局，并為上下游配套企業拓展發展空間，構建適配發展的配套產業空間體系，筑牢工業產業集群的空間根基。三是在城區與縣域空間方面要推動好區域協同與存量空間盤活，要以“整體規劃、分片開發”原則推進土地“騰籠換鳥”，同時推進城中村和危舊房改造，通過創新“房票”機制等，優化城區居住與產業空間配比；要打破行政邊界限制，通過縣區協同完善新區規劃布局，同步推進建設與招商，讓園區空間拓展帶動縣域與城區產業空間的聯動融合。

（供稿：社會科羅飛虬）