淺議國家審計促進地方經濟高質量發展的方向和路徑
——基于衡陽市審計實踐的分析
王振旭、趙敏、王芬
摘要：“十四五”國家審計工作發展規劃指出，國家審計要以推動高質量發展為主題，依法全面履行審計監督職責。衡陽市審計立足國家經濟政策方針，圍繞本地區經濟發展戰略，聚焦主責主業，查找問題，提出建議，促進整改，對本地區經濟高質量發展起到了一定的推動作用。結合衡陽市審計實踐，筆者認為，地方審計機關要通過科學審計，促進產業園區強化科技創新和提高發展質量，推動國有企業科學轉型和高效運營，全面鋪開資源與環保審計，直面歷史遺留問題，持續關注民生民利，推動地方經濟高質量發展及成果共享。審計機關和審計人員要立足國家和地方經濟發展戰略更新審計理念，提升技能更新，以大數據為依托豐富審計手段，以強化審計整改和擴大公開增加社會關注度和參與度，為地方經濟高質量發展貢獻審計量。
關鍵字：審計 經濟高質量發展 產業園區 國有企業 科技創新 理念更新
一、引言
黨的十九大提出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，黨的十九屆六中全會指出要立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，實現高質量發展。國家審計作為經濟監督的有效手段，在不同的歷史時期，應隨國家治理方式的轉變而強化職能建設，隨國家治理方向的調整而轉變審計方向和重點，服務于時代發展。
“十四五”國家審計工作發展規劃指出，國家審計要以推動高質量發展為主題，依法全面履行審計監督職責，更好發揮審計在推進國家治理體系和治理能力現代化中的作用，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步提供監督保障。
地方審計機關作為國家監督體系的一份子和地方政府重要組成部門，應堅定扛起審計監督的政治責任，切實增強政治領悟力、判斷力和執行力，立足國家經濟政策方針，緊密結合改革發展實踐需要，圍繞本地區經濟發展戰略和“十四五”發展綱要，找準找實審計的切入點和發力點，為本地區的經濟高質量發展出謀劃策、保駕護航。
二、地方審計機關聚焦主責主業促進本地區經濟高質量發展的實踐經驗。
（一）聚焦國家和地方經濟戰略重點，促進政策措施貫徹落實
近年來，審計機關圍繞全市經濟發展大局，對標“十三五”、“十四五”規劃，緊盯湖南省“三高四新”戰略以及衡陽市“三強一化”重大舉措的貫徹落實情況，把發展“一核兩電三色四新”、創建“五好”園區等情況作為審計重點，狠抓政策跟蹤審計。
結合全市優化營商環境審計，對園區招商引資履約情況和運營情況進行延伸審計調查，從政策出發看專項資金和重點項目，找問題、提建議，推動各項決策部署落到實處。通過發現問題，分析問題，提出解決問題的辦法和措施，促進衡陽市《衡陽市重大項目建設“五制一平臺”實施方案》的出臺，對衡陽市各經濟主體保持政策溝通，構建權責清晰、分工合理、運轉高效的職責分工體系，加強協調配合、形成工作聯動、促進政策落實都有明顯的推動作用。同時，結合我市城鄉一體化建設，開展農貿市場改造審計，促進城區內農貿市場分布科學，智慧農貿建設有序推進。
（二）聚焦財政資金規范和績效管理，促進增收節支和發揮杠桿作用。
財政收入方面，針對財政收入執收不全面、不及時的問題，創造性地對全市財政收入、國有資產管理開展“跑冒滴漏”專項審計調查，對應收未收財政收入情況進行地毯式搜索核查，揭示了主管部門履職不到位，財政收入征繳不徹底、入庫不及時、國有資產收益低等問題。通過提出建議和跟蹤整改，督促相關部門履職盡責，確保了財政收入執收完整，同時促進政府對全市公租房、直管公房等國有資產進行了有序清理。
財政支出和績效管理方面，針對行政運行成本久攻不下的問題，除常規的財政審計重點關注一般性支出和項目支出的合規性之外，還對部分縣市區開展運行成本調查，促進了一般性支出和三公經費的逐年壓減和行政成本壓縮。針對專項資金管理不規范、資金效益不高、不能起到引領和杠桿作用的問題，開展工業發展專項資金審計，推動專項資金及時下撥，強化項目申報資料審核把關，杜絕違規支付資金行為。
（三）聚焦重點項目建設和政府債務管控，防范化解重大風險。
把推動防范化解風險擺在突出的位置，在固定資產投資審計和國有企業審計中聚焦項目審批監管、工程招標、政府采購、國資國企、政府性債務等重點領域和關鍵環節。
在城區范圍內開展城市建設資金審計，關注重大項目投資決策論證、建設實施管理、資金成效等方面，揭示重大項目投資決策論證不充分，項目計劃性不強，程序履行不到位，招標投標和政府采購不規范，政府投資項目超預算、概算，結算評審時限過長，影響政府公信力等問題。促進了城建資金科學合理分配、建設程序完善、項目管理逐步規范和項目及時推進，有效維護了市場主體權益。
在園區、融資平臺審計項目中，關注政府隱性債務化解和風險防范情況，對政府隱性債務存量規模、化解進度、未來還本付息壓力進行摸底，揭示融資平臺之間違規擔保、應收未收借款、融資行為不規范等問題，促進地方政府、主管部門和經濟主體加強對債務規模和融資行為進行管控時，關口前移、動態監督，竭力促進債務風險防范和化解。
（四）聚焦改善民生和市場優化，維護社會和諧穩定
一是關注民生資金使用“最后一公里”，對社保資金實行一年一審的頻率，揭示養老保險待遇違規發放、醫療保險重復參保和報銷，定點醫療機構多收費用、套取醫保基金等問題。對困難群眾救助資金進行審計，揭示資金使用率偏低、違規或超范圍列支等優親厚友、損失浪費等問題。通過追蹤整改和嚴格追責，保護群眾的養老錢和救命錢。
二是關注人民群眾對美好生活質量的迫切需求。實施農村人居環境整治政策跟蹤審計，揭示了農村改廁不規范、污水整治不及時，垃圾處置設施建設緩慢等問題，促進地方政府持續推進健康鄉村建設。
三是關注營商環境優化情況。在全市范圍內開展優化營商環境情況審計，揭示降費減負政策落實不到位，簡政放權政策執行和園區賦權改革不到位、市政公用服務質量不高、監管執法不嚴格、法治保障不完善等問題，推動衡陽市運用信息化手段建立“賦碼入企”機制，規范涉企檢查、調研，減輕企業負擔。
（五）聚焦自然資源和生態環境保護，堅持人與自然和諧共生
一是對污水處理廠建設運營情況進行審計，揭示城區雨污管網基礎不牢，城區生活污水收集率偏低、雨污分流管網建設尚未啟動、污泥處置不規范，存在二次污染隱患等問題，督促城市管理部門完善出臺《衡陽市城區污水收集與處理專項規劃》。
二是在領導干部自然資源資產離任（任中）審計中，關注永久基本農田和國家級公益林保護和城區土地資源集約節約利用情況，推動相關部門對已毀損的基本農田和公益林進行復綠。
三、國家審計推動地方經濟高質量發展的主要方向
（一）促進園區強化科技創新、提高發展質量，拉動地方經濟騰飛。
地方產業園區是產業集聚的空間載體，是拉動區域經濟增長的引擎，其發展水平和發展質量直接影響當地經濟發展的質量。地方審計機關應加大對園區的審計力度，幫助園區明確自身定位和發展方向，及時規避招商引資誤區和履約風險，推動園區產業升級，通過促進園區經濟高質量發展，來提升當地經濟的創新、協調水平。
以衡陽市為例，市本級目前四個大型工業園區，其發展階段、功能定位、區位條件各有差異，有的園區在建設早期為了增加稅收，引入一些污染排放較多、環保壓力較大、產業附加值較低的企業，導致園區整體產業轉型升級難度較大；有的園區受政績觀的影響，在招商引資階段審核不嚴格，引入了一些簽約不動工、動工未投產、投產卻低效的企業；有的園區功能定位不清晰，缺乏明顯的特色，發展方向搖擺不定等。
地方審計機關應根據地方政府對各園區的特征和定位，對園區基礎信息準確性、政策執行合規性、運營績效、領導干部經濟責任情況進行審計。一是要摸清家底。準確掌握園區財政投入、入戶企業數、招商引資企業資金到位率、就業人數、累計實現稅收、關鍵污染物的削減、主要污染物排放強度、創新成果轉化率、專利數量、引進人才數量等。二是要確保合規。核查園區政府和相關部門是否存在違規審批、低價出讓土地、歉收土地出讓金、違規設置優惠條件和減免稅費、違規對納稅人進行獎勵等問題，關注入駐企業是否存在政策套利、亂排亂放、弄虛作假等問題，通過揭示問題，嚴肅問責，提高制度執行力，促進園區合規文化氛圍的形成，減少違規動機。三是要注重績效。通過運行和制度績效審計，關注園區政府是否存在決策不公正、決策執行不到位、政務服務不配套，園區規劃是否存在產業集聚程度低、產業附加值低、產業特色不鮮明，園區管理是否存在法規缺失、職責不清、規劃不合理等體制機制問題。從平衡、監督、激勵、信息披露等機制方面提出建議，堵塞體制機制漏洞。四是要鼓勵創新。在對園區領導干部經濟責任審計時，不僅要關注其對公共資金、國有資產資源管理是否到位，公權力使用是否規范，也要以創新驅動為原則，以“三個區分開來”為指導，鼓勵管理創新、技術創新，對領導干部做出客觀公正的綜合評價。
（二）推動國有企業科學轉型和高效運營，帶動地方經濟高質量發展。
國有企業是我國經濟社會發展的支柱，在我國社會經濟發展進程中扮演著重要的角色。審計機關要通過企業審計，幫助國有企業有效盤活資產、化解債務、調整發展戰略，激發企業發展活力，推動國有企業深化改革和良性發展，維護國有經濟安全運行，帶動地方經濟高質量發展。
對大部分二三線城市來說，規模較大的市屬國有企業基本都是已經轉型或者正在轉型的前政府融資平臺公司，因其特殊的成立和發展模式，均存在資產體量大但管理不規范，債務量高且債務結構不科學，資本運營不專業、整體盈利能力弱的特點。與此同時，這些城市吸引外部投資難度大，經濟發展主要依靠內驅力，地方重要工程項目建設、新城區地塊開發、重要交通樞紐和物流港的規劃、與央企及上市公司合作運營等對當地經濟發展起重要引領作用的任務或項目，基本都落到這些大型國有企業身上。
地方審計機關要在讀懂本地區經濟發展戰略的基礎上，加大對國有企業的審計力度，周期性地對國有企業財務收支情況、運營情況、國有企業領導人員任期經濟責任履行情況進行審計，關注其轉型、改革和市場化運營情況，查找影響企業高質量發展存在的問題并提出意見建議。一要盤活資產。查找企業資產底數不清、管理失序、被侵占或者閑置、功能開發不徹底、經營效益低下等問題，促進企業建立科學的資產管理系統，最大限度地盤活資產，高效運營，創造經濟效益。二要關注債務。揭示國有企業在化解政府隱性債務過程中，資金精細化管理程度不夠、融資成本過高、融資行為不規范、債務結構不合理等問題，促進企業調整債務結構、提高資金精細化管理水平、降低融資成本、減少融資過程中的不規范行為。三要改進管理。分析企業發展戰略是否符合國家經濟政策方針，是否有利于融入新發展格局，是否能夠促進本地區經濟高質量發展，幫助國有企業及時調整戰略、挖掘潛力、壓縮成本、改進管理。四要聚焦項目。關注重點項目建設和管理情況，聚焦重大項目全流程管理，著力消除項目建設中可研不充分、決策不透明、手續不到位、程序不合規、招投標和采購不規范、損失浪費多等問題，推動城市的重要區域有序開發、重要工程合規建設、重要項目高效運營，最大程度地助力本地區經濟高質量發展。
（三）全面鋪開自然資源資產與生態環境保護審計，促進經濟綠色創新。
綠水青山就是金山銀山，高質量的經濟發展一定是綠色、協調、可持續的。當前，我國生態文明建設正處于負重攻堅的特殊時期，面臨前所未有的挑戰和機遇。通過資源環保審計，促進地方政府和各經濟主體保持對自然的敬畏，強化自然資源的節約和生態環境的保護意識，鼓勵企業進行綠色技術創新，對地方經濟的高質量發展具有引領創新和保駕護航的作用。
一是通過提升領導干部自然資源資產離任審計效果，促進地方政府生態文明建設能力。領導干部自然資產離任審計全面展開已經有幾年，但是地方審計機關每年獨立實施的項目并不多，而且基本處于審計部門單打獨斗的狀態，審計效果不夠顯著。地方審計機關可以充分利用經責審計聯席會議的平臺，加強與國資、工信、水利、國土、農業部門和單位的溝通合作，及時掌握國家關于資源環境的政策趨勢、本地區生態文明建設的短板弱項，有針對性地制定審計計劃，精準確定審計發力點，同時充分聽取各職能部門意見，揭示資源環境保護方面的問題癥結，對癥下藥提出意見建議，促進地方政府提升資源管理與環境治理能力。
二是通過生態文明制度創新，促進綠色技術創新。綠色技術創新是綠色發展的重要動力，是推進生態文明建設的重要支撐。地方審計機關要通過揭示問題、提出建議，促進地方政府出臺生態文明建設的相關制度，對環境污染和高效技能減排行為分別進行懲處和獎勵，通過對污染行為進行處罰產生的約束效應和綠色技術創新行為進行獎勵產生的激勵效應，促使各經濟主體主動加大技術研發，提升綠色技術創新水平。
（四）直面歷史遺留問題，為經濟高質量發展掃清障礙。
對于很多內陸老工業城市而言，公有制和集體所有制時代遺留下來的直管公房和改制企業資產處置難問題，經濟發展早期因招商引資饑渴遺留的土地粗放利用、未批先建，造成土地和不動產權屬無法明確的問題，以及城市快速擴張時代因盲目投資拉動遺留下來的不合規建設項目、爛尾工程等問題，給城市的整體規劃和經濟高質量發展帶來了較大阻力。
解決歷史遺留問題，需要政府愿意牽頭、領導敢于擔責、各經濟主體積極配合、多部門通力合作。審計部門要想幫助地方政府掃除經濟發展的積年障礙，必須做到底數清、情況明、建議準、持續推。一是能夠準確定位問題。審計過程中面對歷史原因產生的沉疴積弊，要破除“時間久遠、矛盾重重、難以解決”等回避問題的消極思想，準確定位問題癥結，預判問題不及時解決的后果。二是要詳細了解產生原因及當前主要困難。要本著尊重歷史的原則，全面了解問題產生的背景，分析問題產生的原因，梳理問題的重大矛盾和當前主要困難，為推動問題的解決做好鋪墊。三是要創新性提出建議。歷史遺留問題的解決一定需要政府牽頭和相關部門的主動作為，審計人員要跳出現行規章的條條框框，向黨委政府提有創新思維、既不激化矛盾，又能夠徹底解決問題的建議。四是要持續跟蹤推動。遺留問題成因復雜，解決過程中會不斷出現新情況新問題，往往很難一蹴而就，審計部門要持續跟蹤關注推動，在解決過程中根據新問題、新情況提出新建議，確保符合客觀實際，經得起歷史檢驗。
（五）持續關注民生民利，推動經濟發展成果普惠共享。
民生問題既是經濟社會發展的目標,也是經濟社會發展的動力。經濟發展質量高低，最終是以能否滿足人民日益增長的美好生活需要為判斷標準。近年來各地多次爆發的騙取保險、套取資金、貪污救命錢、過度醫療等重要案件，暴露出民生資金和民生項目在各種監督之下，仍然存在著監管漏洞。
一是繼續推進民生領域審計全覆蓋。持續加大對社保基金、就業專項資金、各類扶危救困資金，以及中小學校、醫院、養老中心、福利院等與民生息息相關的機構、資金及項目的審計，關注公共資金、公共資產、公共服務的公平合理分配，揭示和反映國家政策落實不到位、目標未實現以及損害公眾利益的問題,促進國家惠民富民政策的真正落實，保證民生資金在投放和使用上的公平公正。
二是審計內容要更有針對性。要根據各地區經濟發展水平和社會治理現狀，分析群眾關心的重點領域和急切期盼解決的問題，持續加大對營商環境優化情況、就業環境改善情況和產業發展基金管理使用情況的審計，跟蹤強化就業優先政策的貫徹落實,查找解決結構性就業矛盾的辦法，揭示損害勞動者待遇和權益的問題，推動本地區實現更高質量和更充分就業。
三是審計手段要更加豐富。社保基金年年查，但是問題屢禁不止，究其原因，一方面各類基金信息系統壁壘沒有打通，地方審計機關對信息系統掌握不夠全面，對數據的分析不夠徹底；另一方面，基金管理過程中涉及的系統龐雜，環節和經手人員多，違法違規行為存在一定隱蔽性，審計人員要提高敏銳性，擴寬審計思路，豐富審計手段，在千絲萬縷的數據和材料中查找問題，提出建議，堵塞漏洞，真正做到維護民生民利，促進經濟發展成果普惠共享。
四、國家審計助力地方經濟高質量發展的主要路徑
（一）立足全局戰略更新審計理念
審計機關和審計人員要與時俱進、創新敬業，要立足國家和地方經濟發展戰略來確立審計核心目標，圍繞經濟發展和改革創新大局，創新工作思路，更新審計理念。要注重微觀和宏觀結合、局部和全局結合、投入與績效結合、規范和制度結合、發展與自然結合，創新從不同角度和不同手段解決現實經濟社會矛盾的審計方式。具體實踐中，審計人員要把是否符合國家和本地區經濟高質量發展要求，當成評判公共資金使用是否產生效益、國有資產資源管理是否符合預期、公權力使用是否得當的重要標準；把是否有利于促進構建新發展格局當成評估一項規章制度是否與時俱進、一項重大決策是否推動開發創新的重要依據。
（二）以建設高素質審計隊伍為目的促進審計技能更新
審計機關要以建設高素質審計隊伍為目促進審計人員技能更新，鼓勵審計人員通過學習和實踐，逐步增強自己的溝通理解能力、綜合分析能力和宏觀形勢判斷能力，努力成為具備充足專業知識儲備和精通審計業務經驗的高端技能型人才，和具有戰略性眼光、大膽革新精神和創新視野的管理型審計人才，這樣才能在審計工作中發現影響構建新發展格局、推動經濟高質量發展的薄弱點，提出有針對性和實操性的建議，真正做到以實際工作踐行新發展理念，為構建新發展格局、推進高質量發展貢獻審計力量。
（三）以信息技術和大數據為依托豐富審計手段
一要持續推進數據平臺的建設。除傳統的財政資金、社會保險基金、人員和資產信息數據之外，還應將科技創新點面、工業發展統計數據、重點建設項目資金投入情況、招投標和政府采購情況、資源和環境圖斑信息盡可能地收集和整合到大數據平臺。二要大幅增加審計分析模型。要優化數據收集、整理、分析的模式，集思廣益開發更多的數據分析模型，將公共資金的使用、國有資產資源的管理和保護、公共權力的使用和規范情況，與當地創新、協調、綠色、開放、共享程度聯系起來。三要形成踴躍使用大數據分析的氛圍。通過強化培訓、多維交流、比武競賽的形式在審計系統內部形成使用大數據進行審計分析的積極氛圍，為當地經濟高質量發展提供更深層次、更有前瞻性、更具操作性的意見建議。
（四）以高質量審計整改和擴大公開方式落實經濟高質量發展成果
一是要促進高質量審計整改。深入貫徹落實中辦、國辦關于審計整改文件精神，通過構建審計整改質量控制體系，建立健全審計整改工作組織和流程，科學完善審計整改工作評價標準，強化被審計單位的整改主體責任，主管部門的監督管理責任和審計機關的督促檢查責任，促進審計機關和被審計單位加強對整改工作的重視程度。二是要持續擴大審計公開。通過擴大審計信息公開面、增加審計結果公示及時性的方式，依法將破壞國家治理秩序、引發治理風險的經濟主體和行為事件以及整改落實情況及時向社會公開。一方面保障社會公眾知情權，另一方面還能夠利用社會公眾的“參與式治理”來規避國家治理中因公眾參與缺失而導致的效率低下和目標偏離問題，達到國家審計促進經濟高質量發展并實現社會公眾利益最大化的目的。
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湘公網安備43040802000074號