開展全過程投資審計的幾點思考
王振旭、謝修檢、符夢瓊
近年來，全國各級審計機(jī)關(guān)高度重視投資審計工作，不斷加大對政府投資工程建設(shè)領(lǐng)域的審計監(jiān)督力度，但政府投資項目存在的頑固性問題和投資審計面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)都意味著投資審計亟待轉(zhuǎn)型，根據(jù)這一需要，筆者所在地審計局成功實施了2017年至2019年度城市建設(shè)資金專項審計調(diào)查，關(guān)注城市重大項目投資決策、建設(shè)實施、資金成效等全過程、全方位管理，揭示重大項目投資決策論證不充分，項目計劃性不強(qiáng)，程序履行不到位，招標(biāo)投標(biāo)和政府采購不規(guī)范，政府投資項目超預(yù)算、概算，結(jié)算評審時限過長，影響政府公信力等問題。促進(jìn)了城建資金科學(xué)合理分配、建設(shè)程序完善、項目及時推進(jìn)和管理逐步規(guī)范，有效維護(hù)了市場主體權(quán)益，取得了較好的審計成果。現(xiàn)結(jié)合項目開展實踐，就開展全過程投資審計投資談幾點思考：
一、現(xiàn)階段政府投資工程項目存在的主要問題
建設(shè)項目是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，分為前期調(diào)研、決策立項、評估設(shè)計、建設(shè)施工、項目決算、后期維護(hù)等多個階段，涉及資金、程序、管理等諸多方面，各個階段、各個環(huán)節(jié)的任何一點疏漏都有可能對整個項目造成難以估量的負(fù)面影響或損失，根據(jù)以往審計情況可以發(fā)現(xiàn)目前的政府投資工程項目還存在著一些普遍性問題。
（一）前期評估不充分，導(dǎo)致項目決策不合理，增加項目風(fēng)險。
政府投資工程項目的決策是影響和決定投資成效的基礎(chǔ)，決策階段要明確回答應(yīng)不應(yīng)該建設(shè)、建設(shè)資金來源、項目預(yù)期效果等一系列問題，只有經(jīng)過科學(xué)充分的可行性研究才能做出正確有效的投資決策，而現(xiàn)實中很多項目并未充分考慮現(xiàn)實因素和項目預(yù)期就盲目上馬，致使項目實施過程中因各種原因難以推進(jìn)而延長工期，大大降低資金時間價值。
（二）項目設(shè)計不科學(xué)，導(dǎo)致項目停滯或超支，影響項目成效。
項目做出決策后，工程造價控制的關(guān)鍵就在于設(shè)計，如何在現(xiàn)實條件允許的前提下作出正確有效的設(shè)計是后續(xù)正常施工的前提，而不科學(xué)、不合理的設(shè)計不僅會影響項目工期，更將帶來項目超支風(fēng)險。
（三）招投標(biāo)不合法或不規(guī)范，影響市場公平競爭，甚至存在利益交換。
工程項目設(shè)計、監(jiān)理、施工、設(shè)備物資采購等根據(jù)所涉金額大小或性質(zhì)類別都有可能要進(jìn)行公開招投標(biāo)，但從以往審計情況來看，由于這個階段與后期的經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，因此也是違法違規(guī)行為的易發(fā)階段，如應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)、先施工后招標(biāo)、支解發(fā)包規(guī)避招標(biāo)甚至圍標(biāo)串標(biāo)的問題時有發(fā)生，而審計發(fā)現(xiàn)時已成既定事實，移送相關(guān)部門，也可能過了追訴期，嚴(yán)重?fù)p害市場公平。
（四）施工過程難以實時跟進(jìn)掌握，影響施工成本核算。
施工階段的關(guān)鍵是對工程變更簽證實行有效控制，審計發(fā)現(xiàn)，許多合同外工程量只能依據(jù)建設(shè)方提供的簽證工程量計算，再如隱蔽工程在工程結(jié)算或?qū)徲嫊r已經(jīng)完工，難以現(xiàn)場核查，僅有簽證單作為參考，實際工程量已無法有效判斷，為據(jù)實結(jié)算帶來不便。如上述城建資金審計中涉及的一給水管網(wǎng)項目，部分管線段前期地勘顯示地質(zhì)為土或者砂，但該管線段經(jīng)設(shè)計、監(jiān)理、建設(shè)單位簽字確認(rèn)的簽證單顯示是巖石，這就給審計帶來不小的難度。
二、全過程投資審計的提出背景
以前的投資審計重點集中于項目工程造價結(jié)算審計，由于審計介入時間點在工程竣工驗收之后，因而所發(fā)現(xiàn)的上文提到的項目決策、設(shè)計、招投標(biāo)及施工等各階段的問題都已既成事實，甚至有些問題已難以進(jìn)行有效的處理處罰，極大削弱了審計威懾力，更不利于市場的健康有序發(fā)展。
2017年，全國人大法工委發(fā)文，明確審計結(jié)果不再作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)。審計署出臺《審計署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》等文件（審?fù)栋l(fā)[2017]30號），全國各級審計機(jī)關(guān)開始探索投資審計轉(zhuǎn)型，其中之一就是將投資審計重點由造價審計向全過程審計轉(zhuǎn)變，由事后審計向事前、事中審計轉(zhuǎn)變，這無疑是攻克政府投資項目建設(shè)領(lǐng)域頑疾、切實提高投資審計成效的重要舉措。
三、開展全過程投資審計的可行路徑
（一）充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建政府投資項目數(shù)據(jù)平臺。
政府投資項目數(shù)據(jù)眾多，涉及資金量巨大，各級審計部門人力資源有限，必須通過大數(shù)據(jù)手段幫助實現(xiàn)對政府投資項目審計的全覆蓋，因此構(gòu)建覆蓋多部門多數(shù)據(jù)的政府投資項目數(shù)據(jù)平臺十分必要。數(shù)據(jù)平臺應(yīng)整合財政、發(fā)改、資規(guī)、住建、環(huán)保等部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，從源頭開始確保項目名稱編碼的統(tǒng)一，構(gòu)建項目全過程控制體系，實現(xiàn)項目決策、立項、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、結(jié)算等各階段的線上審核審批和動態(tài)監(jiān)管，既有利于職能部門發(fā)現(xiàn)管理風(fēng)險、堵塞漏洞，又有利于審計等監(jiān)管部門實時監(jiān)督，一舉多得。
（二）緊盯項目過程中的關(guān)鍵節(jié)點，實現(xiàn)全過程審計監(jiān)督。
根據(jù)政府投資項目數(shù)據(jù)平臺的信息，綜合考慮項目投資額、完成度等因素，定期抽審重點項目特別是大型民生項目，以實現(xiàn)全過程投資審計監(jiān)督為出發(fā)點，在項目各階段的關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行審計介入，及時揭示項目風(fēng)險，真正實現(xiàn)從事后審計向事前、事中審計轉(zhuǎn)變。
一是決策階段，通過及時審查項目立項審批手續(xù)、文件批示及可行性研究報告等資料，發(fā)現(xiàn)擅自決策、越權(quán)審批、先建后批、手續(xù)不全等問題，及時糾偏或叫停風(fēng)險項目。
二是設(shè)計階段，對設(shè)計概算主要是審查概算編制依據(jù)的合規(guī)性、概算編制的準(zhǔn)確性和概算總體內(nèi)容的真實性；而施工圖設(shè)計內(nèi)容更深化、更細(xì)致、更具體，是確定合同價款、考核工程成本、進(jìn)行工程結(jié)算的重要依據(jù)，需要著重審查技術(shù)上的先進(jìn)性和經(jīng)濟(jì)上的合理性。
三是招投標(biāo)階段，通過對招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、合同簽訂等事項進(jìn)行深入比對分析，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)過程中的資料不完整、投標(biāo)資料未響應(yīng)等基礎(chǔ)性問題和低價中標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)問題，以及評標(biāo)不公平、不公正、暗箱操作等違法違規(guī)問題。
四是施工階段，大力提倡和推進(jìn)對施工過程的影像、照片資料的取證并要求定期上傳數(shù)據(jù)平臺留存，加強(qiáng)對施工現(xiàn)場的審計調(diào)查，通過查看施工日志、監(jiān)理日志等資料，引進(jìn)無人機(jī)、GPS、衛(wèi)星遙感影像等新型技術(shù),對項目施工的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部位進(jìn)行現(xiàn)場瀏覽和數(shù)據(jù)采集,及時發(fā)現(xiàn)簽證與事實不符的問題，確保政府投資項目施工的規(guī)范有序。
（三）完善績效評價體系，強(qiáng)化政府投資項目綜合效益。
對政府投資項目的審計不僅要審查項目建設(shè)程序是否合規(guī)、工程造價是否合理、資金流向是否合法，還要對項目實際運(yùn)行成效進(jìn)行績效審計，以對之后的政府投資提供充分有效的事實參考，這對促進(jìn)政府投資效益最大化、切實拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)具有十分重要的意義。
要本著“揭露問題、促進(jìn)管理、推動改革、規(guī)范秩序、提高效益”的原則，建立適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的政府投資績效審計評價體系，評價指標(biāo)應(yīng)涵蓋項目的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等多個方面，分析項目是否符合國家的產(chǎn)業(yè)政策、是否符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要、是否具有可行性、投資規(guī)模是否在批準(zhǔn)的預(yù)算之內(nèi)、投資結(jié)構(gòu)是否合理、投資項目的內(nèi)控制度是否健全有效、是否符合環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的需要等。通過指標(biāo)分析與評價，及時揭示政府投資項目建設(shè)的相關(guān)問題，從體制、機(jī)制層面查找問題形成的原因，提出有針對性的意見或建議，促進(jìn)各項目單位堵塞漏洞、建章立制、規(guī)范管理，力爭使審計成果轉(zhuǎn)化為推動政府投資效益提升的“助力器”。
總之，實行全過程投資審計，可以有效降低政府投資風(fēng)險、減少損失浪費(fèi)、遏制腐敗滋生、拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是各級審計機(jī)關(guān)解決政府投資領(lǐng)域頑疾、切實履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)的可行路徑。
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