從審計視角出發，關于政府投資項目
代建制度的幾點思考
摘要：為進一步深化政府投資體制改革，提高政府投資項目效益,各級政府投資項目普遍采取了代建制的管理模式。筆者結合具體審計實踐，針對當前政府投資項目代建制度實施過程存在的問題提出幾點粗淺建議。
主題詞：政府投資項目 代建制 問題對策
一、政策背景
代建制是指依法通過招標方式，選擇專業化的管理單位（即代建單位）負責政府投資項目的實施，控制項目投資、質量、工期和保證施工安全，項目竣工驗收后移交使用單位的制度。
2009年9月，《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》（省政府令第241號）頒布實施，其目的是通過規范政府投資項目代建行為，從而更好地充分利用社會專業化組織的技術和管理經驗，提高項目建設管理水平、投資效益和工程質量，促進廉政建設。
2014年2月，《湖南省人民政府辦公廳關于加快推行非經營性政府投資項目代建制的意見》（湘政辦發〔2014〕14號）頒布實施，其目的是進一步推進政府投資體制改革，提高政府投資效益。《意見》從“明確推行代建制重點領域、規范代建制項目審批、強化代建制部門監管、完善代建制市場服務”等方面對規范代建制管理提出了更為詳盡的要求。
二、現階段政府投資項目代建制度存在的主要問題
（一）代建單位管理水平參差不齊
代建制的設計初衷是通過引入代建單位的專業化管理，減小使用單位的專用性人力資產投資，從而保證投資項目的工程質量和建設資金的使用效益。但調查發現，代建單位的實際管理水平與使用單位的實際管理需求之間還存在一定的差距。具體表現在：一是代建單位的管理人員數量明顯不足，沒有明顯的團隊優勢，僅僅起到簡單的管理作用。經調查，代建單位管理人員實際到位率為70%，無法充分滿足管理需要；二是代建單位即使配備了足夠數量的管理人員，但人員結構和綜合素質無法滿足項目管理需要，尤其缺乏復合型管理人員，從而無法及時準確地響應使用單位日益復雜且專業的管理需求。
（二）使用部門過度插手項目業務
由于大部分項目的經濟決策權仍掌握在使用部門和財政部門，代建單位在項目實施過程中需要反復征求使用單位的意見，容易出現使用方管理越位、過度插手項目業務，代建方參與度消減、監理方因代建制度與監理制度交迭而職能弱化等問題，從而影響目標績效。而當項目出現決策失誤或經濟風險時，代建單位又往往成為了使用單位的擋箭牌。
三、問題產生的原因分析
（一）代建單位的選定質量不高
通過招標選定的代建單位，往往同時承擔大量政府投資的代建項目，因而配備到每個現場的管理力量極為薄弱，高企業資質低代建管理配置現象嚴重。同時，管理人員的能力素質差異較大且缺乏專業選拔和培訓提升。
（二）項目主體的利益矛盾突出
一是代建單位的法律地位不明確。在當前的基本建設程序中，代建單位的法律地位尚未得到各級政府行政主管部門的認可，造成實際工程質量安全管控主體與法定主體不一致，不僅弱化了行業監管部門的監督效力，也增加了項目建設單位的主體責任風險。
二是代建單位與使用單位的“權、責、利”合同約定不清晰。政府投資項目的委托方通常是政府投資主管部門，既是合同當事人又是行政主體，容易對代建合同下的權利義務實現構成障礙，造成行政權力與合同權利混淆、使用單位過多干涉代建單位工作等亂象。
三是監理單位的職能被弱化。從法律關系的角度看，代建合同和委托監理合同相互獨立，但實際中，要么代建單位對監理單位的作用不夠重視，限制其角色發揮空間，要么監理單位主觀降低對代建項目的重視程度，將部分監理職能推諉給代建單位把關。且在項目中后期，由于代建單位和使用單位的矛盾逐漸加深。
四、關于政府投資項目代建制度亟待規范的建議
（一）嚴把單位選定質量，提升管理人員素質
一是確保代建單位資質過關。業主部門通過公開招標選擇資信良好的代建單位，并嚴格按照代建合同要求設置項目機構和技術人員，提高準入門檻。
二是確保管理人員素質過硬。代建方要理性分析行業發展趨勢和代建項目對管理人員的能力需求，著力選拔和培養復合型管理人才，通過崗前培訓和日常培訓，持續增強管理人員的專業能力和綜合素質，提高建設水平，縮減建設成本，將標準化管理貫穿項目建設全程。
（二）切實優化營商環境，協調項目主體沖突
一是明確權責關系，強化合同管理。加強法治保障，通過簽訂嚴謹細致、規范合理的代建合同，厘清權責邊界，做到違約追責有依據、可溯源，依法保護代建單位合法權益。同時，轉變政府職能，發揮市場作用，有效防止使用單位過度插手項目業務。
二是健全風險分擔，合理配置資源。通過對項目各階段的風險進行識別和梳理，并按照“誰能控制，誰承擔”、風險收益對等原則進行合理分配，使代建各方有的放矢地充分發揮積極性和能動性，真正實現投資與管理的雙贏。
三是通力協調配合，加強環節管控。充分發揮監理單位的指導和監督職能，立足“進度、質量、安全、文明施工”四個維度，推進效能評價，強化問題督辦與整改落實。通過建立監理會、專家咨詢會、技術論證會、政府協調會等常態機制，為各項目主體提供釋放訴求的平臺，充分挖掘各方的利益融合點和矛盾平衡點。（衡陽市審計局 李青云 劉晴）
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