正理平治，矩步方行。

　　構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，是推動依法行政和法治煙草建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

　　煙草專賣許可證管理制度在煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營中發(fā)揮著重要作用，是煙草專賣管理的制度基石。根據(jù)2016年工業(yè)和信息化部修訂的《煙草專賣許可證管理辦法》，2017年，國家煙草專賣局印發(fā)了《煙草專賣許可證管理辦法實施細則（試行）》（以下簡稱《實施細則（試行）》），對規(guī)范各級煙草專賣管理部門審核、發(fā)放、管理煙草專賣許可證，指引行政相對人正確申請、使用煙草專賣許可證發(fā)揮了重要作用。

　　然而，隨著客觀形勢的變化，《實施細則（試行）》已經(jīng)不能適應(yīng)行業(yè)發(fā)展和實際工作，亟待修訂完善，以適應(yīng)當前法治完善、改革發(fā)展、實踐管理的需要。2020年，國家局對《實施細則（試行）》進行了全面修訂，修訂后的《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）于今年年初印發(fā)，將于3月31日起施行。

　　此次修訂共修改46條，新增20條，吸收合并1條，修訂后共81條，主要涉及許可證申請與辦理、許可證后續(xù)管理、政務(wù)服務(wù)與信息化建設(shè)三個方面。

　　該《實施細則》出臺的背景和作用是什么？與《實施細則（試行）》相比，新修訂的《實施細則》“新”在何處、亮點有哪些？對提升行業(yè)行政許可服務(wù)水平和依法行政規(guī)范化法治化水平有何意義？國家局專賣監(jiān)督管理司證件管理處有關(guān)負責同志近日對此進行了解讀。　　

堅持煙草專賣制度　　履行核心職能　　落實“放管服”改革新要求的許可證管理規(guī)范性文件

　　煙草專賣許可證管理是煙草專賣制度的重要內(nèi)容，《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》明確規(guī)定了煙草專賣許可證管理的基本要求。建立并完善科學規(guī)范的許可證管理規(guī)章制度，對于維護國家利益和消費者利益、鞏固煙草專賣制度、打牢市場管理基礎(chǔ)具有積極意義。

　　近年來，國務(wù)院持續(xù)推進“放管服”改革，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“證照分離”“一網(wǎng)通辦”“好差評”等各項改革措施相繼推出，也對煙草專賣許可證管理提出了新要求。

　　落實“放管服”改革要求，國家局建成行業(yè)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)了煙草專賣許可證網(wǎng)上申請和電子化，線上辦理和線下辦理融合推進。各地基層專賣管理部門推出的“馬上辦”“一次辦”“就近辦”“網(wǎng)上辦”等舉措，真正把煙草專賣許可證“辦”進了群眾心里。

　　伴隨“放管服”改革的持續(xù)深入推進，《實施細則》在堅持專賣許可基本制度、堅持從嚴審批從嚴管理的同時，順應(yīng)改革形勢，回應(yīng)改革期待，著眼加快職能轉(zhuǎn)變、提高審批效率，最大限度簡化材料、優(yōu)化流程、改善服務(wù)、提升效能，對網(wǎng)上申請、申請材料、受理窗口、辦理時限、審批機關(guān)向社會公示的內(nèi)容和時間要求、實行“好差評”制度和咨詢投訴、電子許可證效力等方面進行了補充和完善。例如，規(guī)定了申請人可以通過煙草專賣許可證辦理窗口線下提出申請，也可以通過政務(wù)服務(wù)平臺線上提出申請；申請材料包括紙質(zhì)材料、受理機關(guān)認可的電子數(shù)據(jù)或其他形式的材料，受理機關(guān)可以通過政務(wù)服務(wù)共享數(shù)據(jù)獲取的材料，不得再要求申請人提交；電子許可證與紙質(zhì)許可證效力相同；煙草專賣局應(yīng)當建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度，接受申請人評價，促進煙草專賣許可服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升。

　　針對部分政務(wù)服務(wù)事項存在政府地方性規(guī)定的情況，為了保持與政府的協(xié)同，《實施細則》規(guī)定了三種適用地方性規(guī)定的情形：申請人經(jīng)營場所所在地政府要求在當?shù)刂付ù翱诨蚱脚_提出申請的，按政府要求辦理；當?shù)卣延邢鄳?yīng)政務(wù)服務(wù)“好差評”規(guī)定的，按照政府規(guī)定執(zhí)行；當?shù)卣畬π畔⒐_有其他規(guī)定的，按照政府規(guī)定執(zhí)行。

　　為充分保障行政相對人權(quán)益，《實施細則》增加了煙草專賣局在作出“取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格”決定前，應(yīng)當書面告知持證人享有陳述權(quán)、申辯權(quán)的規(guī)定，同時規(guī)定在煙草專賣許可證辦理、監(jiān)管過程中作出的行政許可、行政處罰等執(zhí)法決定信息，要在決定之日起7個工作日內(nèi)公開。

　　《實施細則》進一步簡化審批，對企業(yè)類型發(fā)生改變但經(jīng)營主體未變化以及生產(chǎn)經(jīng)營類許可證企業(yè)住所改變的，不再要求新辦，而是提出變更申請即可；進一步細化規(guī)則，明確“因道路規(guī)劃、城市建設(shè)等客觀原因造成從核定經(jīng)營地址變更到其他地址經(jīng)營的”適用變更申請的前提，必須是原發(fā)證機關(guān)轄區(qū)內(nèi)的地址，并且應(yīng)當“提前”提出變更申請。

　　《實施細則》通過化繁為簡、減冗增效，力求在行政審批上“提速”，為辦理事項“瘦身”；通過建立制度、明確規(guī)則，力求在政務(wù)服務(wù)上“亮諾”，為群眾辦事“指路”。　　

立足審批與管理并重　　堅持問題導向　　提升依法行政水平的有力依據(jù)

　　《實施細則（試行）》施行三年多以來，因存在部分規(guī)定缺失或含義不明確、操作性不強等問題，基層在實踐中常遇到審批和執(zhí)法依據(jù)不明確、不充分的情況。例如停止經(jīng)營業(yè)務(wù)的認定標準、持證人擅自停業(yè)發(fā)證機關(guān)應(yīng)公告的內(nèi)容和法律后果等情形規(guī)定不夠明確，不予延續(xù)的具體情形有哪些等，給基層行政許可審批帶來困擾，客觀上也存在潛在的法律風險。

　　此外，部分行政相對人不規(guī)范申辦煙草專賣許可證、不配合煙草管理部門實地核查、超核定許可范圍經(jīng)營、部分涉嫌違法經(jīng)營煙草專賣品的持證人通過歇業(yè)來規(guī)避取消經(jīng)營資格處罰等行為，在擾亂市場秩序的同時，也給煙草專賣管理部門規(guī)范實施行政許可、公平公正監(jiān)管造成一定困難。　　

　　面對這些問題，迫切需要補充完善相關(guān)制度規(guī)范作為基層專賣管理人員的許可證審批和監(jiān)管依據(jù)。

　　修訂后的《實施細則》第四十二條、四十三條分別規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營類許可證和煙草專賣零售許可證不予延續(xù)的情形；第六十四條明確了屬于停止經(jīng)營業(yè)務(wù)的三種情形；第六十五條規(guī)定了發(fā)證機關(guān)對持證人擅自停業(yè)公告的內(nèi)容和法律后果；第二十四條明確規(guī)定對涉嫌違法經(jīng)營煙草專賣品已被立案調(diào)查、尚未結(jié)案的，可以中止辦理其歇業(yè)申請；第三十九條增加了審批機關(guān)終止辦理的情形和可以視為申請人撤回申請的情形。

　　此次修訂《實施細則（試行）》的一個重要特點是堅持開門問策、集思廣益。修訂工作啟動后，國家局專賣司先后三次向行業(yè)各級專賣管理部門收集有關(guān)意見和建議，充分保障了此次修訂工作的民主參與度和意見建議的廣泛代表性。基層專賣管理人員提出的增加不予發(fā)證的情形、規(guī)定申請停業(yè)的期限起點、明確《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第一項規(guī)定的情形等意見，均被采納吸收進《實施細則》。

　　例如，《實施細則》第十九條規(guī)定了未領(lǐng)取煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草專賣品業(yè)務(wù)被追究刑事責任，在3年內(nèi)申請領(lǐng)取煙草專賣零售許可證的，不予發(fā)證；第二十三條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營類許可證持證人停止經(jīng)營業(yè)務(wù)3個月以上、煙草專賣零售許可證持證人停止經(jīng)營業(yè)務(wù)1個月以上的，應(yīng)當提出停業(yè)申請；第五十七條、五十八條分別規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營類許可證持證人和煙草專賣零售許可證持證人屬于《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第一項規(guī)定的情形。

　　通過對行政許可工作中的薄弱環(huán)節(jié)、難點問題進行細致梳理，《實施細則》完善了許可證管理各項制度，進一步規(guī)范了許可依據(jù)、申請條件、辦理程序、監(jiān)管事項等內(nèi)容，通過推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合，切實提高依法行政能力和水平。　　

加強合理布局管理　　強化后續(xù)監(jiān)管　　營造健康有序市場環(huán)境的保障機制

　　近年來，全國煙草專賣零售許可證數(shù)量增長較快。為指導各地煙草專賣局科學精準制定零售點合理布局方案，保持零售戶數(shù)量合理穩(wěn)定，防止零售戶無序過度競爭，《實施細則》新增了四條與零售點合理布局管理有關(guān)的條文，將該方面的要求加以明確。

　　《實施細則》規(guī)定了零售點合理布局規(guī)劃的制定要求、布局方法、放寬限制的情形和合理布局的適用規(guī)則，明確提出了“組合運用數(shù)量、間距和其他符合當?shù)貙嶋H、科學合理的布局模式”“堅持零售戶總量與煙草制品消費需求相適應(yīng)”等要求，明確規(guī)定了三類可以放寬數(shù)量、間距要求的情形，允許各地煙草專賣局視當?shù)貙嶋H自行決定是否放寬以及放寬的幅度，同時規(guī)定了兩類不得放寬的情形——經(jīng)營場所的安全要求和中小學、幼兒園周圍的限制規(guī)定。

　　《實施細則》堅持審批與監(jiān)管兼顧，既符合上位法的規(guī)定又解決實際問題。《實施細則》進一步細化許可證后續(xù)監(jiān)管，針對現(xiàn)實中出現(xiàn)的利用自動售貨機以外的自動售貨形式銷售煙草制品，以及將煙草制品作為兌換禮品或抓娃娃機抓取獎品的現(xiàn)象，明確規(guī)定“利用自動售貨機或者其他自動售貨形式，銷售或變相銷售煙草制品的”，發(fā)證機關(guān)可以責令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進行整頓，直至依法取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

　　同時，針對司法實踐中存在的“非法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品數(shù)額在5萬元以上或者違法所得數(shù)額在2萬元以上或者非法經(jīng)營卷煙20萬支以上，未被追究刑事責任的”的情形，《實施細則》也將其納入責令停業(yè)整頓直至取消經(jīng)營資格和不予延續(xù)的細化情形中。《實施細則》還將“煙草專賣零售許可證持證人營業(yè)執(zhí)照被注銷的”作為注銷許可證的情形之一。通過科學細化監(jiān)管措施，進一步健全市場退出機制，維護進退有序的卷煙經(jīng)營市場環(huán)境。

　　結(jié)合新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》，《實施細則》增加了幼兒園周圍不得核發(fā)煙草專賣零售許可證的規(guī)定。同時，第五十條規(guī)定，“煙草專賣零售許可證的持證人不得向未成年人銷售煙草制品，對難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當要求其出示身份證件”，對保護未成年人合法權(quán)益作出明確要求。此外，根據(jù)《中華人民共和國民法典》關(guān)于“期間”和“書面”的規(guī)定，《實施細則》第七十七條、七十八條分別對“期間”和“書面”進行了規(guī)定。

　　束之有繩，約之有度。《實施細則》的修訂，對于持續(xù)提升依法行政的公信力、執(zhí)行力和服務(wù)水平具有重要的現(xiàn)實價值，對于提高行業(yè)制度體系的合法性、規(guī)范性、統(tǒng)一性、完備性、適用性具有重要意義，為推動行業(yè)依法行政向制度化、規(guī)范化邁進奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　相關(guān)鏈接：國家煙草專賣局關(guān)于印發(fā)煙草專賣許可證管理辦法實施細則的通知