殷繼國：健全公平競爭審查制度框架 夯實公平競爭法治根基——淺析《公平競爭審查條例實施辦法》的主要亮點

近日，國家市場監管總局公布《公平競爭審查條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），自2025年4月20日起施行。《實施辦法》的公布，是繼國務院于2024年6月公布《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）之后國家在健全公平競爭審查制度上的又一重要舉措。自此，我國形成了以《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《中華人民共和國反壟斷法》）為統領、《條例》為基礎、《實施辦法》為配套的公平競爭審查法律體系，進一步夯實全國統一大市場建設、保護和促進公平競爭的法治根基。

《實施辦法》共五章四十八條，在《條例》框架內，細化和完善了公平競爭審查的總體要求和部門職責、審查標準、審查機制、審查程序、監督保障等，更具有針對性和可操作性，有利于市場監管部門和政策措施起草單位更好地理解和適用公平競爭審查制度，提高公平競爭審查質量。

為政策措施起草劃定更嚴密紅線

社會資源的分配有兩種方式，一種是市場調節，一種是政府調節（或計劃調節）。處理好政府和市場關系是經濟體制改革的核心問題。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》圍繞處理好政府和市場關系這個核心問題，把構建高水平社會主義市場經濟體制擺在突出位置，對經濟體制改革重點領域和關鍵環節作出部署，明確強調"聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用"。黨中央、國務院在深化經濟體制改革過程中基于對市場與政府關系的科學理解，作出了建立公平競爭審查制度的重大決策部署，要求行政機關和法律法規授權的管理公共事務職能的組織在起草涉及經營者經濟活動的政策措施時，應當依照公平競爭審查標準開展公平競爭審查。這為公平競爭審查標準起草單位劃定了一條不得逾越的紅線，即不得違反公平競爭審查標準起草和出臺政策措施。《實施辦法》對《條例》確立的4個方面19項審查標準逐項細化，列舉了66項政策措施中不得包含的內容，為政策措施起草劃定了更嚴密的紅線。

一是在總結公平競爭審查實踐經驗基礎上，新增審查標準的部分表現形式，涵蓋了當前政策措施起草中的常見做法。例如，針對部分政策措施在市場準入負面清單之外違法設置市場準入現象較為突出的問題，《實施辦法》在市場監管總局等六部門于2021年6月印發的《公平競爭審查制度實施細則》的基礎上，新增3種違法設置市場準入審批程序的表現形式。再比如，在當前政府采購和招標投標實踐中，部分政府采購和招標公告要求投標人現場報名參加投標或者現場購買采購文件、招標文件，變相限制外地經營者參加本地政府采購和招標投標活動，這限制了市場公平競爭。為彌補這一漏洞，《實施辦法》在"限制商品、要素自由流動的審查標準"中新增"設置不合理的公示時間、響應時間、要求現場報名或者現場購買采購文件、招標文件等"內容。據粗略統計，除兜底性表現形式外，《實施辦法》新增了十余項表現形式。二是為彌補列舉式規定掛一漏萬缺陷，《實施辦法》不僅在每一個二級標準之下新增了兜底性表現形式，還在第二十四條規定兜底條款，織密了公平競爭審查制度的紅線，避免因審查標準不健全出現損害公平競爭、妨礙全國統一大市場建設的情形。

突出問題導向，增強公平競爭審查制度科學性

基于市場經濟發展過程中存在的一些地方保護、區域封鎖、行業壁壘及違法給予優惠政策等不符合全國統一大市場建設和公平競爭現象，國務院于2016年建立了公平競爭審查制度。該制度具有強烈的問題意識，即規范政府的政策制定行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施。

《實施辦法》強化問題意識，突出問題導向，緊緊圍繞政策措施制定實踐，有力地回應了公平競爭審查的實踐需求，提高了公平競爭審查制度的科學性。一是針對審查實踐中對于"具體政策措施""沒有對公平競爭影響更小的替代方案""特定經營者""法律法規授權的管理公共事務職能的組織"等概念的理解所產生的爭議，《實施辦法》在第二條第三款、第二十五條第二款、第四十六條、第四十七條分別對上述概念進行了界定。這有利于在審查實踐中明確審查范圍，消除審查分歧，統一審查尺度。

二是《實施辦法》進一步理順了審查標準的邏輯體系，明確了審查標準的邊界，有利于審查人員準確理解和適用審查標準。例如，《條例》第八條規定了"設置不合理或者歧視性的準入、退出條件"，第九條規定了"阻礙本地經營者遷出"。"對經營者在本地經營年限提出要求"的政策措施，《實施辦法》第十三條對此作了明確規定，即妨礙經營者變更注冊地址、減少注冊資本，或者對經營者在本地經營年限提出要求的政策措施違反"不得阻礙本地經營者遷出"的審查標準。又比如，招商引資政策通常要求經營者將注冊地遷移至本地、以在本地納稅作為實施財政獎補的條件，這可能同時違反《條例》第九條第（二）項和第十條第（二）項規定的標準。為明晰兩項標準的適用，《實施辦法》明確規定，對于此類招商引資政策，今后在審查時應當統一認定違反《條例》第十條第（二）項規定的"不得給予特定經營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼"標準。三是《實施辦法》對公平競爭審查制度中一些不易操作的內容進行了細化，增強了制度的可操作性。例如，公平競爭審查制度要求應當聽取利害關系人關于公平競爭審查制度的意見，但實踐中部分政策措施需要保密或者因其他正當理由無法聽取利害關系人的意見。對此，《實施辦法》第二十八條第二款規定，對需要保密或者有正當理由需要限定知悉范圍的政策措施，由起草單位按照相關法律法規規定處理，并在審查結論中說明有關情況。再比如，對于重大政策措施會審制度，《實施辦法》在《條例》規定的基礎上，進一步明確由人民政府辦公廳（室）出臺或者轉發的政策措施屬于會審范圍，且規定了提請會審時需要提交的材料和會審程序，確保會審制度發揮實效。

增強公平競爭審查制度的剛性約束

當前，我國建立的是自我審查為主、重大政策措施會審為輔的審查機制。自我審查遵循"誰起草、誰審查"的原則，在審查實踐中容易出現審查流于形式、審查質量不高等問題。為防止審查過程中出現"形式"審查、制度"空轉"、責任"虛位"等問題，進一步提高公平競爭審查制度的剛性約束，《實施辦法》用9個條文健全了舉報、抽查、督查、約談和責任追究等監督保障機制，為公平競爭審查制度提供了堅實的法治保障，確保公平競爭審查制度能夠落到實處。

公平競爭審查作為事前審查制度，還需要行政性壟斷執法進行配合，才能更好地發揮公平競爭審查制度的威懾作用。為此，《實施辦法》第四十四條規定了公平競爭審查與行政性壟斷執法的銜接機制，即市場監督管理部門在公平競爭審查工作中發現起草單位存在涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭行為的，按照《反壟斷法》有關規定移交有管轄權的反壟斷執法機構調查處理。總體上看，《實施辦法》對公平競爭審查標準、審查機制和審查程序、監督保障等內容進行了細化和完善，進一步健全了公平競爭審查的制度框架，可操作性強，亮點突出，不僅有助于提高起草單位的政策制定水平，還有助于從源頭上制止破壞公平競爭的各種規定和做法，為全國統一大市場建設和經濟高質量發展保駕護航。‍ 

作者：殷繼國 華南理工大學法學院